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【理论】牢记创制初心 坚定制度自信

编辑:李永芳
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发布时间:2019-03-11 10:19:09

牢记创制初心 坚定制度自信

□ 叶康玉

去年9月26日,全国人大常委会委员长栗战书在深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会上发表讲话,深刻阐释了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的主要内容,就是坚持中国共产党的领导;坚持走中国特色社会主义政治发展道路;坚持和完善人民代表大会制度;坚持人民当家作主;坚持全面依法治国;坚持民主集中制;坚持全面贯彻实施宪法;坚持以良法促进发展、保障善治;坚持正确监督、有效监督;坚持民有所呼、我有所应。要求各级人大都要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,特别是把学习研究宣传贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想摆在突出位置,在学懂弄通做实上下功夫,进一步加强理论武装,提高政治站位,增强工作能力,更好发挥国家权力机关作用。我们一定要全面、持续、深入地学习领会习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,自觉用以指导和推进新时代人大工作。

今年是中国共产党建党98周年、中华人民共和国建国70周年、人民代表大会制度创立65周年。我们党在近百年的革命、建设和改革历程中,把马克思主义普遍原理同中国具体实际相结合,对人民民主政权和国家根本政治制度进行了长期探索和实践,形成了一系列重要思想和制度成果,为国家的发展进步作出了重大贡献。回顾人民代表大会制度建立和发展的光辉历程,领悟共和国开创者和党的历代领导人关于国家体制构想的政治智慧,对于今天我们深刻认识和把握国家根本政治制度的历史脉络和基本内涵,进一步增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性,坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路,具有重要启示意义。

一、创制历程

(一)旧中国宪政运动和民主革命挽救国家危亡的尝试

1840年鸦片战争以后,由于西方帝国主义列强的屡次与不断加重的入侵和中国封建统治的极端腐败与软弱,国家积贫积弱,社会战乱不已,人民生灵涂炭,民族灾难深重,中国逐渐从大一统的封建帝国沦为半殖民地半封建国家,人民处于水深火热之中,中华民族从国门洞开、割地赔款到丧权失国,几近亡国灭种,已经到了最危险的时候。救亡图存、振兴中华成为了摆在所有中华儿女面前的头等重要任务,成为摆在当时中国各种政治力量面前的必须回答的世纪难题,成为此后一百多年中国大地上各种政治社会运动的一条主线。为了救亡图存,先进的中国人向西方国家寻找真理,学习西方的富国强兵的先进科学技术和民主政治体制。

在封建统治阶级内部,李鸿章等的洋务运动希图师夷长技以制夷的美梦被甲午海战的炮火彻底击破;康有为、梁启超等为代表的改良派,支持光绪皇帝学习西方的民主政治,推行“戊戌变法”,要在我国建立效仿西方民主体制的君主立宪政体,也被封建顽固势力镇压,以失败而告终;1906年,清王朝为挽救覆灭推出的《钦定宪法大纲》,这个所谓的“中国第一个宪法性文件”在辛亥革命的洪流中被抛进了历史的垃圾堆。历史证明,试图在封建制度内部进行改良以挽救国家的努力,统统不能成功。

与此同时,希望借助西方民主思想进行人民革命,意图改变国家和人民悲惨命运的各种抗争,也屡屡失败。太平天国起义和义和团运动被中外反动派联合镇压了;孙中山先生领导的辛亥革命推翻了清王朝,终结了在中国延续几千年的封建专制制度,建立了民国,制定了《中华民国临时约法》,规定了主权在民。1913年,中华民国第一届国会正式召开,“宣告了效仿西方的共和代议制度在中国正式建立”。但是,辛亥革命建立的“中华民国”在各派军阀蹂躏下变为名不副实的空招牌。辛亥革命没有能够改变中国半殖民地半封建的社会性质和人民的历史命运,它所建立的资产阶级共和制,既没有能保障广大人民作为民主主体的各项权利,也没有能真正实现孙中山先生规划的革命蓝图,最终在各种反动势力的绞杀和冲击下归于失败。此后,旧中国的统治者鼓吹过不同的民主政治主张,实行过不同的政治制度,但都没有从根本上改变中国人民受压迫、被奴役、被剥削的悲惨地位。之所以这些制度和形式都搞不成功,是因为它们不符合中国的国情和实际,不符合中国最广大人民的根本利益,不符合中国走向文明进步和实现中华民族伟大复兴的历史发展方向。对于深受“三座大山”压迫的广大劳动人民而言,没有政治上的翻身解放,任何徒有民主其表而背离人民最现实最直接最根本利益的所谓宪政运动和民主革命,都永远是可望而不可及的奢侈品,都不能被人民接受,都逃不脱最终失败的历史宿命。

(二)党领导人民探索建立人民民主国家政权的历程

在俄国十月革命的影响下,在五四新文化运动的历史潮流中,1921年,中国共产党成立。中国共产党的诞生,开创了中国人民争取人民民主的新纪元。在新民主主义革命的实践中,我们党创造性地把马克思主义的国家学说同中国具体实际结合起来,在带领人民为推翻三座大山而浴血奋战的同时,对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了长期探索和实践,逐步创立了中国特色的人民代表大会制度。

我们党在成立伊始通过的中国共产党的第一个纲领明确提出:“我党采取苏维埃的形式,把工农劳动者和士兵组织起来。”第一次国内革命战争时期,党在领导工人运动和农民运动的过程中,成立了工人代表大会和农民协会等组织。这是我们党早期对工农民主组织形式的探索和尝试,是人民代表机构最早的雏形。

1、第二次国内革命战争早期的探索。1927年9月,中共中央通过《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题决议案》;11月制定的《苏维埃临时政府组织法》明确指出,苏维埃政权组织与资产阶级国家政权组织有三点不同:第一,资产阶级国家机关的组织,是所谓立法、行政、司法三权鼎立,而无产阶级国家的组织,则是一切政权归苏维埃,其特点是接近民众,指挥灵敏,无相互牵制之毛病;第二,资产阶级政权机关所标榜的德谟克拉西(人民,民主)是资产阶级的私产,是欺骗群众的招牌,而苏维埃的机关,则为真正的德谟克拉西(人民,民主),劳苦群众享有一切政治上的自由和经济上的解放;第三,资产阶级国家的普选,不过是美其名而已,实际为资产阶级金钱势力所包办,而苏维埃的选举,则与之绝对相反。同年12月,在中国共产党的领导下,广州发动工农兵起义,“夺取政权,组织了苏维埃政府”,向全世界发表了《广州苏维埃宣言》,宣布“广州一切政权属于工人、农民、兵士” 。1928年,中共六大通过的《苏维埃政权组织问题议案》,进一步全面阐述了工农民主专政的思想和苏维埃政权组织形式的构想,为建立革命根据地的民主政权提供了思想和政策指导。

2、中华苏维埃时期的探索实践。1931年11月,在江西瑞金召开的中华苏维埃工农兵第一次全国代表大会宣布成立中华苏维埃共和国,并选举产生临时中央政府,大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。这个《宪法大纲》是中国共产党领导人民制定的第一部宪法性文献,揭开了我国宪法史的新篇章,也是中国历史上第一部人民民主的宪法,在中国宪法政治史上具有划时代意义。宪法大纲规定:中华苏维埃所建设的是工人和农民的民主专政的国家,苏维埃全部政权属于工人、农民、红军士兵及一切劳动民众,所有工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众都有权选派代表参加政权的管理。工农兵和一切劳动大众以及他们的家属,不分男女、种族、宗教,在苏维埃法律面前一律平等。凡十六岁以上的公民,均享有选举权和被选举权……从1931年11月到1934年1月,中央根据地先后召开了两次全国苏维埃代表大会,进行过三次民主选举,参选率达80%以上。当选代表中工农占90%以上,妇女代表占20%以上。在建立中华苏维埃代表大会的同期或前后,具备条件的其他革命根据地,分别成立了省、县、区、乡四级地方苏维埃代表大会,行使地方政权的最高权力。

中央苏区两次苏维埃全国代表大会的胜利召开,成立中华苏维埃共和国,选举产生中华苏维埃共和国中央执行委员会,通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》,初步探索了国家政权运行的基本规则、组织体系和权力结构,为人民代表大会制度进行了开创性的尝试。

首先,建立了国家形态的苏维埃政权。中华苏维埃共和国的成立,是中国共产党人打碎旧的国家机器、领导人民建立新的国家政权的伟大尝试,标志着我们党领导的革命政权已经发展成为国家形态,为处于水深火热之中的全国劳苦大众指明了奋斗方向,推动了苏维埃运动的蓬勃发展。苏维埃中央政府实现了对全国苏维埃运动的统一领导,使地方苏维埃有了共同遵循的政治纲领。尽管受到当时战争环境的影响,苏维埃代表大会制度还不够完善,但它创建的一整套工农民主专政的国家治理结构,与当时中国存在的或存在过的政权相比,无疑是一种全新的、相对先进的政权形态。一是建立了层级清晰的权力机关。全国苏维埃代表大会是中华苏维埃共和国的最高政权机关,每两年召集一次。全国苏维埃代表大会的代表,由各省苏维埃代表大会、中央直属县苏维埃代表大会及红军所选举出来的代表而组成。全国苏维埃代表大会闭会期间,由其选举产生的中央执行委员会为中华苏维埃共和国的最高政权机关。在中央执行委员会闭幕期间,中央执行委员会主席团为中华苏维埃共和国的最高政权机关。省、县、区、乡(市)各级苏维埃政权机关,为苏维埃政权的地方组织,称地方苏维埃。省苏维埃代表大会是全省最高政权机关,省苏维埃执行委员会由其选举产生,为闭会期间全省最高政权机关。县、区、乡(市)各级苏维埃建制与省苏维埃相仿。二是建立了职能完备的行政体系。“中央人民委员会为中华苏维埃共和国中央执行委员会的行政机关,负指挥全国政务之责”。“一苏大会”时,中央人民委员会设有九部一局,即外交、军事、劳动、财政、土地、教育、内务、司法、工农检察等人民委员部和国家政治保卫局。“二苏大会”后,中央人民委员会共设十一部一局,增设粮食人民委员部和国民经济人民委员部,将原工农检察人民委员部改为工农检察委员会,并在中央执行委员会之下设立审计委员会。省、县、区等各级苏维埃执行委员会之下,参照中央设立相关部门。三是建立了职权分明的司法体系。从中央到地方设立最高法院和省、县、区三级裁判部的四级司法组织系统。其中,最高法院隶属中央执行委员会,并受其领导,为国家最高审判机关和国家审判程序上的最后判决机关,经其判决的案件为终审判决。最高法院对地方各级裁判部则实行垂直领导。下级裁判部则直接受上级裁判部领导,同时受同级苏维埃执委会指导,行使司法权时具有相对独立性。

第二,进行了治国安邦的执政预演。中央苏区先后领导开展了数次民主选举,逐级选举乡(市)、区、县、省和全国苏维埃代表和苏维埃政府,并在国体政体、根据地政权建设、经济建设、扩大红军以及文化教育等方面进行了尝试和探索。一是在选举工作中,注重依法对选民的资格、选举的程序以及不同阶级成分的居民代表比例作出详细规定。同时,不断健全苏维埃代表大会选举程序,选举工作严格按照选举动员、划定选举单位、进行选民登记并公布选民名单、推荐并公布代表候选人、正式选举5个步骤进行,充分保障了工农的选举权利得到落实。二是在政权组织形式上,苏维埃共和国设置了权力机关、行政机关、司法机关。各级苏维埃代表大会及其执行委员会集立法、监督和行政权于一身,在国家体制中起主导作用。苏维埃代表大会主要通过人事任免、预决算审核、法律法令批准审核以及审计监督等方式对行政权实施全面监督。除乡(市)苏维埃由选民直接选举产生并向选民报告工作外,其他各级行政机关领导成员均由权力机关选举产生,向权力机关负责并报告工作。司法机关隶属于苏维埃代表大会,受权力机关监督,对权力机关负责,代表人民的意愿行使对政府的监督权。政府及其行政执法人员要接受人民的监督,是人民当家作主的具体体现。三是在管理经济和社会事务上,始终把发展经济作为粉碎国民党经济封锁、打破军事“围剿”的大事来抓,积极发展工农业生产、对外贸易,发行经济建设公债,不仅有效改善了群众生活,也保证了革命战争的物资需要。同时,实行苏维埃文化教育和婚姻制度改革,开展土地革命,彻底解除反动统治阶级和封建礼教强加在工农群众身上的桎梏。

第三,形成了初步配套的法律体系。中华苏维埃共和国在彻底摧毁国民党旧法体系基础上,大力开展法制建设,先后颁布了宪法大纲和刑事、经济、土地、劳动、婚姻等130余部法律、法令、条例和训令,形成了初步配套的法律体系。一是制定了国家根本法。两次全国苏维埃代表大会制定和修改的《中华苏维埃共和国宪法大纲》明确了苏维埃的国体和政体:中华苏维埃共和国是工人和农民的民主专政的国家,苏维埃全政权是工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的,中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议(苏维埃)的大会。《中华苏维埃共和国宪法大纲》还确定了中华苏维埃共和国的任务、国家的性质、最高权力机构、地方政权机构、中华苏维埃区域的公民所享受的权利和应尽的义务等。二是构建了苏维埃配套法律体系。以《中华苏维埃共和国宪法大纲》为统领,中华苏维埃共和国建立了初步配套的法律体系。在颁布的130多部法律法令中,包括了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》、《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》等10余部苏维埃国家组织法,《中华苏维埃共和国的选举细则》、《中华苏维埃共和国选举委员会的工作细则》等多部选举法令,《中华苏维埃共和国婚姻法》、《中华苏维埃共和国劳动法》等30多部行政法规以及刑事诉讼、经济管理、土地政策等方面相关法令。各项法律文件的制定、颁布及其实施,在一定程度上满足了苏维埃区域社会经济文化生活对法律的需要,为巩固苏维埃政权、保证革命战争胜利发挥了重要作用,也成为后来我国社会主义法治建设的萌芽。

中华苏维埃共和国是中国历史上第一个全国性的工农民主政权,是我们党在局部地区执政的重要尝试。尽管中华苏维埃时期探索实践的时间并不长,地域也有限,但它当初确立的规则体系、组织体系和权力结构,为人民代表大会制度形成和发展,在党的政权建设史上留下了深深的烙印。习近平总书记曾高度评价中华苏维埃共和国成立的重大历史意义,“它的建立,进一步加强了根据地建设,扩大了党和红色政权的影响,开创了土地革命战争新局面,也为我们党在抗日战争和解放战争时期的根据地建设以及新中国的政权建设,提供了宝贵的历史经验”。

我们党在苏维埃代表大会制度的具体实践中,从一开始就确立了党对苏维埃代表大会的领导原则和具体制度;就将人民当家作主始终贯穿于苏维埃代表大会制度设计和具体实践的方方面面,中华苏维埃共和国范围内的广大劳苦大众,能够充分享受民主权利,这是苏维埃政权最为成功的创举;就注重制定和颁布各类法律法令,依法进行有效治理,尤其是《中华苏维埃共和国宪法大纲》是我们党领导人民制定的第一部宪法性的文献,在中国共产党的政权建设史和法制建设史上具有独特地位,对巩固和发展苏维埃政权起到了极为重要的作用。党的领导、人民当家作主和依法治理三者有机统一,就已经成为我们党在最早进行国家政权建设的初心,为人民代表大会制度建立和发展积累了极为宝贵的经验。

3、抗日战争时期的探索。为适应抗日民族统一战线的需要,抗日根据地政权将“苏维埃人民共和国”的提法改为“民主共和国”,将苏维埃工农兵代表大会改为参议会。在参议会中实行共产党员、党外进步分子和中间派各占三分之一的“三三制”的政权组织形式。这一时期,我们党从理论上明确提出,人民民主共和国的政权组织形式应当实行人民代表大会制度。1940年1月,毛泽东在《新民主主义论》指出:“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制,才能适合于各革命阶级在国家中的地位,适合于表现民意和指挥革命斗争,适合于新民主主义的精神。” 1945年4月,毛泽东在《论联合政府》中又进一步指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。”因为,“只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”上述思想,为解放战争时期革命根据地建立人民代表会议、特别是为新中国成立后建立全国性的人民代表大会制度,提供了重要的理论指导。

4、解放战争和建国初期的探索。为了适应解放战争的形势与任务,革命根据地将参议会改为人民代表会议,边区、县和乡人民代表会议为人民管理政权的机关。人民按普遍、平等、直接、无记名投票的原则,选举各级代表,组成人民代表会议,再由各级代表会议选举产生同级政府。1948年8月,华北解放区建立了临时人民代表大会。这个代表大会“是临时性的,也是华北一个地区的,但它将成为全国人民代表大会的前奏和雏型”。在中华人民共和国成立时,华北人民政府的机构成为组建中央人民政府的基础。

1949年9月,在北京召开了中国人民政治协商会议第一次全体会议,会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》,对新中国的国家性质、政权体制、基本政策等重大问题作出了全面系统的规定。一是确定我国的国体,即实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政,反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义,为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗;二是确立我国的政权制度是人民代表大会制度,各级人民代表大会由人民用普选方法产生;三是确立各级政权机关一律实行民主集中制;四是确立中央和地方职权划分的基本原则,使之既利于国家统一,又利于因地制宜;五是确立人民法制原则,制定保护人民的法律、法令,建立人民司法制度;六是确定各民族一律平等,实行民族区域自治。

在新中国成立之初,由于尚不具备召开在普选基础上产生的全国人民代表大会的条件,只能采取由政协执行人大职权的过渡办法。因此,《共同纲领》明确规定:“国家最高政权机关为全国人民代表大会。”“在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。”“在普选的地方人民代表大会召开以前,由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”在新中国宪法制定之前,《共同纲领》作为中国历史上第一个人民建国大纲,当时被称为“全国人民的大宪章”,后来被认为“起了临时宪法的作用”。

(三)人民代表大会制度正式建立

1952年12月24日,政协第一届全国委员会第43次常委会扩大会议同意了中共中央关于制定宪法和召开人民代表大会的建议,着手起草人民代表大会选举法与宪法草案。1953年7月13日,中央人民政府成立了以毛泽东为首的中华人民共和国宪法起草委员会,负责起草宪法。与此同时,1953年,中央人民政府公布了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,1954年3月开始,宪法初稿出台并交付讨论。同时,至1954年8月,全国除个别地区外,省级以下人民代表大会先后召开,1226名全国人大代表相继选出。1954年9月15日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。会议通过《中华人民共和国宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等重要法律。其中宪法第2条规定;“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第21条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”第22条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。至此,人民代表大会制度经宪法确认为我国的根本政治制度,同时,经周密起草、广泛讨论的宪法草案,在人民普选产生的最高权力机关的表决下,正式成为国家之根本大法。

1954年宪法对人民代表大会制度作了如下重要规定:

第一,规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。肯定了人民在国家生活和社会生活中当家作主的主人地位。

第二,规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。即人民不是直接行使国家权力,而是由通过民主选举产生的人大代表,组成各级人民代表大会,来代表人民行使国家权力。

第三,规定了“全国人民代表大会是最高国家权力机关”,国务院“是最高国家权力机关的执行机关”,全国人大常委会“监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作”,国务院、最高人民法院和最高人民检察院“对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”

第四,规定了全国人民代表大会的职权。包括:立法权,有权修改宪法,制定法律。监督权,有权监督宪法的实施。任免权,有权选举国家主席、副主席;根据国家主席的提名决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院组成人员的人选;根据国家主席的提名决定国防委员会副主席(主席由国家主席担任)和委员的人选;选举最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。决定权,有权决定国民经济计划;审查和批准国家的决算和预算;批准省、自治区、直辖市的划分;决定大赦;决定战争和和平的问题。

第五,规定了全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。并相应规定了常委会的职权。包括:法律的解释权和法令(法律以外的决议、决定的统称)的制定权。监督权,有权监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作;撤销国务院的同宪法、法律、法令相抵触的决议和命令;改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关不适当的决议。决定权,决定同外国缔结的条约的批准和废除;规定军人和外交人员的衔级和其他专门衔级;规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号;决定特赦;在全国人民代表大会闭会期间如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布;决定全国总动员或者局部动员;决定全国或者部分地区的戒严。任免权,在全国人民代表大会闭会期间,决定国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长的个别任免;任免最高人民法院副院长、审判员和审判委员会委员;任免最高人民检察院副检察长和检察委员会委员;决定驻外全权代表的任免。

第六,规定了全国人大及其常委会的组织制度。包括:全国人民代表大会每届任期四年。全国人民代表大会任期届满的两个月以前,全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举;如果遇到不能进行选举的非常情况,全国人民代表大会可以延长到下届全国人民代表大会举行第一次会议为止;全国人大常委会由委员长、副委员长若干人、秘书长、委员若干人组成。全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会;民族委员会和法案委员会在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导。

第七,对全国人大代表的权利作了一些原则规定。规定全国人大代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。全国人大代表非经全国人民代表大会许可,在全国人大闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者审判。

第八,对地方各级人大的地位、产生办法和职权作了原则规定。规定“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关”。省、自治区、直辖市、县、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举;不设区的市、市辖市、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证祛律、法令的遵守和执行,规划地方的经济建设、文化建设和公共事业,审查和批准地方的预算和决算,保护公共财产,维护公共秩序,保障公民权利,保障少数民族的平等权利。

第九,规定了在少数民族聚居的地方,实行民族区域自治制度。同时又规定,各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。

由上可见,我国人民代表大会制度的基本的、主要的方面,早在1954年宪法中,就已经定下来了。

回顾中国人民争取和实现人民民主的历程可以看到,从1840年以后,中国一切有志救国的人按照资本主义方向去寻找中国的出路,探索走资本主义民主政治体制的道路,但最终都失败了。历史证明,照搬西方宪政民主模式,包括三权分立、多党制和议会制等,都不能真正解决中国的根本问题,是一条走不通的路。只有在中国共产党的领导下,彻底推翻旧政权、废除伪法统,建立人民民主的新国家,实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体,才能从制度上保证人民当家作主。

历史充分说明,人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,不是凭空设想出来的,也不是从外国照搬过来的,是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、领导人民经过长期奋斗和探索得来的。只有熟悉这段历史,我们才能更加深刻、充分地领会到习近平总书记指出的:“在中国实行人民代表大会制度,是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造,是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论,是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果,是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”

中国共产党在新民主主义革命的伟大实践中,靠正确的路线、纲领、方针、政策和共产党员的先锋模范作用,带领人民推翻了“三座大山”,建立了新中国,争得了人民民主,实现了人民的政治解放。人民从自己的亲身体验中认识并选择了中国共产党的领导,选择了社会主义道路和人民代表大会制度。亿万人民的这种选择不是在议会的会场,而是在革命的战场;不是靠选票的选举,而是用革命的行动;不是无知和愚昧的盲从,而是理智和人心的抉择。这种选择,是在中国共产党领导人民求解放、谋幸福的长期斗争中,亿万人民形成共识的结果,是人民拥护党的路线方针政策、不惜生命财产跟党闹革命的行动表示,反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望,体现了中国社会发展的必然要求。

我们党深刻总结中国近代政治发展的历程和建立新型人民民主政权的实践,得出了一个重要结论,这就是:新民主主义革命胜利后建立的政权,只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政;与之相适应的政权组织形式,只能是民主集中制的人民代表大会制度。正如毛泽东所指出的,“只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”

(四)人民代表大会制度在曲折中发展

1954年9月——1957年上半年,是人民代表大会制度具有成效和宪法运行较为平稳的3年。3年中,人民代表大会制定、批准了50多个法律和法令,有效地行使了对国家重大问题的决定权,人大代表的作用也得到较大的发挥,人大工作机构和工作制度初步建立起来,法案、财经、代表、民族等4个专门委员会相继设立,常委会之下拟设的政法、财政、重工业、轻工业、农业、教育、外交等8个专门委员会的方案已基本敲定,县级以上地方各级人民代表大会设立常委会的意见也在规划之中,全国人大及其常委会能基本上依法按期开会。这一切都源于当时宪法的权威得到了维护,国家政治生活和人大制度的运行能基本上在宪法确定的秩序下运行。

从1957年下半年开始,由于法律虚无主义盛行和党内民主、人民民主的严重缺乏,特别是由于宪法的权威被人为地贬低,宪法确立的一系列国家制度不能正常运行,人民代表大会制度的建设也基本处于停止和倒退状态。文革十年期间,人民代表大会制度已基本处于瘫痪状态。这集中表现为以下几个方面:一是全国人大及其常委会不能如期开会。典型的如第二届全国人大第二次会议和第二届全国人大第四次会议,均未能按时召开。特别是第二届全国人大任期超过一年半,整个第三届全国人大第二次会议从1966年7月延期,且一延就是8年,直至1975年第四届全国人大第一次会议,期间全国人民代表大会及其常委会没有举行过任何会议,实已名存实亡。二是人民代表大会的职权被变相地剥夺。在1957年—1965年期间,诸如国民经济计划和财政预决算报告不提请人大审议已十分常见,如第二届全国人大三次会议、第三届全国人大一次会议就没有审议过此类计划与报告。第四届全国人大也只开过一次全会和四次常委会。至于文化大革命期间则更甚,人大之职能与职权已被集党、政、军、法权力于一体的革命委员会所取代。又如1976年4月任命华国锋为国务院总理和免去邓小平副总理职务的决定就根本未经全国人大决定,而由中共中央直接决定宣布。三是人民代表大会的立法权萎缩,立法工作处于停滞状态。如1960年至1965年间,由全国人大审议的法案或议案每年不足30件,许多国家重要法律如刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法草案的起草不得不中断,1960—1976年立法工作则完全停止。四是人民代表的选举不能正常进行,人民代表大会已名不符实。典型的如1975年的第四届全国人大第一次会议的所谓人大代表就是由各省革委会协商或指派产生,人大代表已失去应有的合法性。五是人民代表大会内部的民主决策机制与民主程序已基本丧失。代表的提案、议案已基本不存在,代表实已成为纯粹的鼓掌代表。

(五)改革开放以来坚持和发展人民代表大会制度新的伟大实践

1978年12月召开的党的十一届三中全会,实现了新中国成立以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折,开启了我国改革开放的历史新时期。会议作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策,并提出发展社会主义民主、健全社会主义法制。以党的十一届三中全会为标志,我国人民代表大会制度进入了一个全新发展阶段。1981年6月,党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,强调:“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设,使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。”邓小平同志提出,“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”正是在这种背景下,中共中央于1980年8月向全国人大提出了全面修改宪法的建议,并经过两年多的努力,由五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过了修改后的宪法,即现行的1982年宪法。

1982年宪法从我国的实际出发,既深刻总结建国以来,特别是“文化大革命”的经验教训,又面向改革和开放的伟大实践,在坚持和完善人民代表大会制度方面,作出了一系列重大的规定。

第一,对人民当家作主的权力规定得更全面。在坚持1954年宪法关于“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定的基础上,增加规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”

第二,明确规定了我国的人民代表大会制度是民主集中制的人民代表大会制度。“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。它具体体现在3个方面:一是国家权力机关和人民的关系,规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”二是国家权力机关和其他国家机关的关系,规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责。受它监督。”三是中央和地方的关系,规定“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这些规定,1954年宪法是没有的,这说明经过建国以后正反两方面的实践,我们对民主集中制的人民代表大会制度的认识更深化了。

第三,扩大了全国人大常委会的职权。主要是两个方面:一是立法权方面;改变1954年宪法关于“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关”的规定,规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”,全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”,全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”,并可“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。”二是决定权方面,增加规定全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中必须作的部分调整方案。

第四,加强了全国人大及其常委会的组织。把50年代只在全国人大组织法中规定的“常务委员会委员长主持常务委员会会议和常务委员会的工作”规定到宪法中,并且规定“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”此外,增加了全国人大常设的专门委员会,规定“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会”,明确各专门委员会的任务,是“在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案。”

第五,进一步健全了全国人大及其常委会的运作制度。主要是:关于换届选举,1954年宪法只规定全国人大任期届满,如遇到不能进行选举的非常情况,可以延长到下届全国人大举行第一次会议为止,这就为无限期地延长任期留下了宪法依据,“文化大革命”中就是这么做的。为了改变这种情况,1982年宪法从程序上明确规定,如要推迟选举、延长任期,必须“由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过”,而且,“在非常情况结束后一年内,必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。”关于宪法的修改,1954年宪法只规定“由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过”,1982年宪法规定首先要“由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议”,才能启动修改程序,并且要全国人民代表大会以全体代表的三分之二“以上”的多数通过。这样规定,是为了保持宪法的尊严和稳定性。

第六,强化了人大代表履行代表职务的保障和义务条款。规定“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。”规定全国人大代表“应当同原选举单位和人民保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务。”

第七,继1979年修改地方组织法后,又在宪法上加强了地方各级人民代表大会。主要体现在3个方面:一是规定“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”。二是规定由选民直接选举人大代表的范围,从过去的不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇,扩大到县。三是规定“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”

党的十一届三中全会以来人民代表大会制度发展取得了历史性成就。

一是保证了党领导人民有效治理国家。人民代表大会制度是我们党实施对国家和社会领导的重要制度载体。党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,通过人民代表大会制度,保证党的主张通过法定程序成为国家意志,保证党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。40年来,党通过人民代表大会制度,倾听人民呼声,集中人民智慧,维护人民利益,广泛调动、充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性,团结和动员全体人民以国家主人翁的地位投身改革开放和社会主义现代化建设。在党的领导下特别是党中央集中统一领导下,各国家机关依法行使职权,形成工作合力,国家统一有效地组织各项事业、开展各项工作。改革开放以来,根据党中央的部署要求,全国人大批准了8个国民经济和社会发展五年计划、规划,各国家机关和各方面认真执行计划、规划,推动经济社会持续快速发展,取得了辉煌成就。实践充分证明,人民代表大会制度是一套有效保证能干事、干好事、干成事的政治制度,能够保证党领导人民有效治理国家,能够集中力量办大事,能够保证党和国家事业的连续性稳定性,能够保证国家工作的制度化法律化,能够凝聚各方面力量为实现国家发展目标不懈奋斗。

二是夯实了中国特色社会主义制度的根基。1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过并公布施行现行宪法。之后,全国人大先后通过5个宪法修正案,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果写入宪法。我国宪法以国家根本法的形式,确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就,确立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的国体和人民代表大会制度的政体,确认了中国共产党的领导地位,确定了国家的根本任务、指导思想、发展道路、奋斗目标,规定了国家基本政治制度、基本经济制度和一系列大政方针等,是党和人民意志的集中体现,是党和国家各方面工作的根本准则。人民代表大会制度作为国家根本政治制度,集中体现了国家政权性质和国家活动的基本原则,集中体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的社会主义民主政治的优势和特点。40年来,党领导人民全面贯彻实施宪法确立的一系列制度、原则和规则,保证了改革开放和社会主义现代化建设在中国特色社会主义道路上稳步前进、不断取得新成就。党领导人民坚持和完善人民代表大会制度,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,始终保持清醒头脑和政治定力,不搞所谓“西方宪政”、“三权分立”、“多党制”,绝不照搬西方政治制度模式,绝不放弃我国社会主义政治制度的根本。

三是支持和保证了人民当家作主。党的十九大报告强调要坚持人民主体地位,健全人民当家作主制度体系,加强人民当家作主制度保障。坚持人民主体地位,就是要坚持国家一切权力属于人民,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。加强人民当家作主制度保障,最根本的就是坚持和完善人民代表大会制度。40年来,我国选举制度不断健全完善,直接选举的范围扩大到县,实行普遍的差额选举,实现城乡按照相同人口比例选举人大代表,先后进行了11次乡级人大代表直接选举、10次县级人大代表直接选举,充分保障了人民的选举权和被选举权。维护社会公平正义、保障公民权利的法律制度不断完善,宪法明确规定国家尊重和保障人权,全国人大及其常委会制定民事、刑事、经济、社会等方面的一系列法律,切实保证人民依法享有广泛的权利和自由。公民有序政治参与逐步扩大,人大审议的法律法规草案都公开征求社会公众的意见,各国家机关都建立起联系群众、听取意见、接受监督、回应社会关切的机制,畅通社情民意的反映和表达渠道。260多万名五级人大代表发挥来自人民、植根人民的特点和优势,听取和反映群众的愿望心声,提出议案和建议。各国家机关认真办理代表议案和建议,推动解决人民群众的实际困难和问题。通过人民代表大会制度这一套完整的制度设计和有效的运行实践,人民当家作主具体地、现实地体现到了国家政治生活和社会生活之中。

四是推动法治中国建设取得巨大成就。人民代表大会制度是推进全面依法治国的重要制度平台,全国人大和地方各级人大在社会主义法治国家建设中责任重大、作用重要。通过人民代表大会制度,大力弘扬社会主义法治精神,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,依照人大及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作,实现国家各项工作法治化。40年来,全国人大及其常委会不断加强宪法实施和监督,特别是党的十八大以来,全国人大常委会作出设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度的决定,健全宪法解释程序机制,加强合宪性审查工作,大力弘扬宪法精神,树立宪法权威,维护宪法尊严。以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系如期形成并不断完善,科学立法、民主立法、依法立法深入推进,立法工作取得了举世瞩目的重大成就。截至目前,我国现行有效的法律269件、行政法规750多件、地方性法规12000多件,国家和社会生活各方面已经实现了有法可依。加强和改进人大监督工作,形成执法检查、听取审议工作报告、专题询问等一套行之有效的监督制度和机制。40年来,全国人大常委会累计检查百余部法律实施情况,听取审议“一府两院”专项工作报告300多个,保证了宪法法律有效实施,促进了依法行政、公正司法。自1985年以来,全国人大常委会深入贯彻党中央决策部署,在每个五年普法规划实施之际,都作出有关开展法治宣传教育的决议,同时听取和审议有关普法决议实施情况的专项工作报告,推动全社会法治观念明显增强,社会治理法治化水平明显提高。

五是人民代表大会制度理论与实践创新取得重大成果。改革开放以来,在党中央的领导下,人民代表大会制度随着时代和实践的发展而不断完善发展。全国人大及其常委会的职权进一步完善,在县级以上地方各级人大设立常委会,赋予省级人大及其常委会、设区的市人大及其常委会地方立法权,加强人大及其常委会组织建设,完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构,健全人大工作机制,推动国家权力机关的工作逐步制度化、程序化、规范化。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面加强对人大工作的领导,推动人大工作取得历史性成就。党中央先后出台有关人大工作的重要指导性文件20余件,对人大立法、监督、代表、自身建设等方面工作提出了新的更高要求。党领导人大工作的体制机制更加健全,党中央建立定期听取全国人大常委会党组工作汇报、研究人大工作中的重大问题和重要事项的制度,每年的中央政治局常委会工作要点都对需要中央研究的重大立法事项作出明确部署,批准全国人大常委会党组在各专门委员会设立分党组,确保党的领导贯彻于人大工作全过程和各方面。

40年来,我们党关于人民代表大会制度的理论也在不断丰富发展。习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治发表一系列重要论述,拓展了人民代表大会制度的科学内涵、基本特征和本质要求,标志着我们党对人民代表大会制度的规律性认识达到了一个新的高度。习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,科学阐述了国家根本政治制度的历史必然、特点优势、实践要求,明确提出了做好新时代人大工作的重大原则、思路举措、重点任务,为坚持好完善好发展好人民代表大会制度指明了方向、提供了遵循。

(六)坚持和发展人民代表大会制度宝贵经验

改革开放40年来,我们党带领人民坚持从国情和实际出发,走自己的路,在人民代表大会制度完善发展的实践中,不断总结、继承、完善、提高,逐渐积累和形成了许多宝贵经验。这些经验也是今后做好人大工作需要牢牢把握的重要原则。

一是始终坚持党的领导特别是党中央集中统一领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持党的领导是人民代表大会制度的本质要求和最大优势,是做好人大工作的根本保证和关键所在。必须旗帜鲜明讲政治,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚持党对人大工作的全面领导,坚决维护习近平总书记的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导,自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,严格执行向党中央请示报告制度,坚决贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署,通过人民代表大会制度,把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者真正打通、有机统一起来。

二是始终坚持人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主,保证人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。各国家机关及其工作人员必须保持同人民的密切联系,自觉接受人民监督,努力为人民服务。国家制定实施的法律法规和方针政策必须体现人民意志、尊重人民意愿、得到人民拥护,维护最广大人民根本利益。国家各方面事业和各方面工作必须坚持以人民为中心的发展思想,不断满足人民日益增长的美好生活需要,促进人的全面发展。

三是始终坚持全面依法治国。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须坚持走中国特色社会主义法治道路,坚持党对全面依法治国的领导,加快建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。要以宪法为根本活动准则,加强宪法宣传教育和全面贯彻实施工作,维护宪法尊严和权威。要坚持立法先行,抓住提高立法质量这个关键,不断完善中国特色社会主义法律体系,以良法促进发展、保障善治。要加强对宪法法律实施的监督,坚决纠正违宪违法行为,促进各国家机关严格依法行使权力、履行职责。要深入开展法治宣传教育,建设社会主义法治文化,在全社会形成尊法学法守法用法的氛围。

四是始终坚持民主集中制。民主集中制是我国国家组织形式和活动方式的基本原则。必须坚持人民通过民主选举产生自己的代表,通过代表反映人民的意见和要求,通过人民代表大会代表人民决定国家和地方的大事。坚持人民代表大会统一行使国家权力,实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调,保证各国家机关在党的领导下依法协调高效开展工作。坚持在中央统一领导下,充分发挥地方主动性和积极性。人大及其常委会要按照民主集中制原则,充分发扬民主,严格依法按程序办事,集体行使职权,确保制定的法律法规和作出的决议决定符合实际,具有权威性和合法性。

五是始终坚持与时俱进、开拓创新。实践发展永无止境,探索创新也永无止境。人民代表大会制度是党领导人民探索建立、巩固完善的,也必然在党和人民的创新实践中不断实现新的发展。必须紧紧围绕完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标,把坚定制度自信和不断改革创新统一起来,不断推进人民代表大会制度理论和实践创新。人大行使职权、开展工作,要紧紧扣住贯彻落实党中央重大决策部署,紧紧扣住回应人民群众重大关切,紧紧扣住厉行法治、推进全面依法治国,不断丰富和拓展人大工作的实践特色和时代特色。

二、制度特色

中国共产党在领导人民争取解放和建立人民共和国的伟大实践中,以马克思主义国家理论为指导,结合中国革命、建设和改革的具体实际,对人民民主政权建设和国家政权建设进行了深入的思考、探索和大量实践,逐步形成了比较系统的具有中国特色的政权建设理论,对后来以至当今国家各项制度建设和各项事业发展都产生了重大而又深远的影响。按照我国宪法的规定和60多年的实践,人民代表大会制度的基本内容是:(1)实行人民当家作主,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会,人民通过各种途径和形式管理国家和社会事务。(2)实行民主选举制度,各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。(3)确立国家政权组织形式,国家各级行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由本级人民代表大会产生,对人大负责,受人大监督。(4)在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,国家机关实行职权分工、各司其职和严格的工作责任制。(5)在中央的统一领导下,确定中央与地方的职权划分,充分发挥地方的主动性、积极性。(6)实行依法治国,维护社会主义法制的统一、尊严和权威,建设社会主义法治国家。(7)实行民族区域自治制度,保障各少数民族的合法权利和利益,巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。(8)坚持中国共产党的领导,充分发挥人民代表大会制度的特点和优势。

我国的人民代表大会制度具有鲜明特色:

(一)坚持国体与政体统一,实行人民民主专政,反对资产阶级民主专政。早在1940年1月,毛泽东在《新民主主义论》中就明确指出,所谓国体就是社会各阶级在国家中的地位。资产阶级总是隐瞒这种阶级地位,用“国民”这一模糊概念达到其一个阶级专政的目的。所谓政体是指政权构成的形式问题,指一定的社会阶级采取何种形式去组织反对敌人、保护自己的政权机关。国体与政体作为国家的两个方面,是相互关联、辩证统一的,其中主要是政体必须适应国体的要求。西方宪政民主理论只讲政体,不讲国体,用种种政体理论掩盖阶级专政的国家实质。我国社会主义民主理论既承认政体,也承认国体,强调两者的统一。工人阶级(通过共产党)领导的人民民主专政是我国的国体,是人民当家作主的本质体现。毛泽东在《新民主主义论》中就明确指出:“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。”“没有适当形式的政权机关,就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。” 

建设社会主义政治文明,发展社会主义民主政治,必须坚持人民民主专政的国体。一方面,在人民内部实行民主,人民依法享有各项人权和自由,用民主和法治的方式解决人民内部的各种矛盾和问题;另一方面,对敌对阶级和敌对势力实行专政(在和平建设时期,必须依照法律进行),保障国家政权不被颠覆、民主政治权力始终掌握在人民手中。公开宣布对敌对阶级和敌对势力实行专政,既是社会主义民主的本质要求,也是社会主义民主真实性的体现。正如毛泽东指出的那样,由人民对敌人实行专政,是从反革命的专政那儿学来的“一项对待反革命阶级的统治方法”。

坚持人民民主专政的国体,必须实行人民代表大会制度的政体。1954年9月,刘少奇向第一届全国人民代表大会第一次会议作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,明确指出:“我们国家的政治制度是人民代表大会制度。”“我们采用这种政治制度,是同我们国家的根本性质相联系的。中国人民就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进。”这是因为:首先,这种政体可以实现以工农联盟为基础的人民内部的团结,实现亿万人民当家作主,可以在人民团结的基础上对人民的敌人实行专政,从而巩固人民民主政权,保障人民享有政治、经济、文化和社会的各项权利;其次,这种政体可以使人民权利与国家权力结合起来,使民主政治与人民主体结合起来,从根本上确立并保证我国社会主义民主是多数人的统治,真正体现了社会主义民主的真谛;第三,这种政体可以充分表达和体现人民的整体意志,保障人民的根本利益,调和人民内部的各种关系和矛盾,从而最大限度地调动亿万人民的积极性、主动性和创造性,动员全体人民以国家主人翁的姿态投身于社会主义建设;第四,这种政体可以把人民的意志转变为国家意志,把人民民主制度化、法律化,制定为宪法和法律,并通过依法治国和依法执政等法治方式,保障人民民主,维护国家统一,促进民族团结,实现长治久安。

(二)坚持中国共产党领导的多党合作、政治协商、民主监督政党制度,不搞西方国家的两党制或多党制。政党制度是现代国家政治制度的重要内容和特征,但每个国家实行什么样的政党制度,则是由本国的国家性质和国情所决定的。西方资本主义国家实行两党制或多党制,是由他们国家的性质和国情所决定的,是适应他们国家各种利益集团相互争斗需要的。我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度,不同于西方国家的两党制或多党制。中国共产党是领导核心,是执政党。各民主党派是共产党领导的、与共产党长期合作共事的参政党,不是在野党,更不是反对党。西方议会都有议会党团,在讨论和表决议案的时候,通常都以议会党团名义统一立场,形成集体决议,议员个人不能自由投票。我国的各级人民代表大会中没有议会党团,也不以界别开展活动。人大常委会由本级人民代表大会选举产生。无论代表大会还是常委会,都不按党派分配席位。我们的人大代表、常委会组成人员,无论是共产党员,还是民主党派成员或者无党派人士,都是肩负人民的重托,都在中国共产党领导下依法履行职责,全心全意地为人民服务,根本利益是一致的,大家合作共事,没有西方议会中各党派的明争暗斗,而是充分发扬民主,集思广益,在经过充分讨论协商,在重大问题上基本达成共识的基础上交付表决,按照少数服从多数原则作出决定。

(三)坚持实行民主集中制,不搞三权鼎立。西方有些资本主义国家实行行政、立法、司法“三权鼎立”的政治体制,三机关之间相互制约、相互掣肘。马克思主义认为,国家权力是统一的、不可分割的,不能分成三种权力,同时认为权力必须按照民主原则获得授权,权力的行使必须受到制约和监督,以避免权力被滥用和产生腐败。列宁创造性地发展了马克思主义的国家学说,提出了民主集中制原则。中国共产党领导人民从自己的实践中深刻认识到民主与集中缺一不可,必须两者兼顾,实现两者有机统一。早在1937 年毛主席就讲过:“民主和集中之间,并没有不可越过的深沟,对于中国,二者都是必需的。” 1945年4月,毛泽东在《论联合政府》中指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的,就是说,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。”1948年9月,毛泽东进一步指出:“我们采用民主集中制,而不采用资产阶级议会制。”“我看我们可以这样决定,不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”《共同纲领》规定各级政权机关一律实行民主集中制,并将民主集中制进一步具体化。周恩来指出:“从人民选举代表、召开人民代表大会、选举人民政府直到由人民政府在人民代表大会闭会期间行使国家政权的这一整个过程,都是行使国家政权的民主集中的过程”。董必武进一步指出:“民主集中制原则的提出,正是针对着旧民主主义三权分立的原则。”

我国的人民代表大会制度是按照民主集中制原则组织和运作的国家政权制度,它由各级人民代表大会代表人民统一行使国家权力,“一府两院”由本级人大产生,对本级人大负责,受本级人大监督。各国家机关虽然分工不同、职责不同,但目标是完全一致的,都由中国共产党统一领导,在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律,围绕党和国家工作大局开展工作,共同为建设中国特色社会主义服务。我们国家的这样一种政权制度,充分体现了民主与集中的统一,既十分有利于维护和保证人民当家作主,充分调动广大人民建设国家的积极性,又十分有利于国家机关对经济、政治、文化、社会事务的高效管理,具有很强的科学性、合理性,只要切实加以贯彻实施,是有很大优势的。

(四)坚持实行单一制和民族区域自治,不搞联邦制。在筹建新中国的过程中,党中央对国家结构形式问题进行了审慎的探讨。早在1922年,中国共产党第二次全国代表大会曾经根据苏联的经验,提出过建立中华联邦共和国的主张,其后又多次重申过。1947年5月,乌兰夫根据中共中央的指示精神,团结当地各族人民成立内蒙古自治政府,创建了党领导的第一个省级边疆少数民族自治区。1949年人民政协筹备期间,毛泽东曾就国家结构形式问题征求过时任中央统战部部长李维汉的意见。李维汉对这个问题作过深入研究,他认为中国同苏联国情不同,中国各民族在中国共产党领导下,由平等联合进行革命,到平等联合建立统一的人民共和国,并没有经过民族分离,不宜实行联邦制。因此,单一制的国家结构形式,更加符合中国的实际,在统一的国家内实行民族区域自治,更有利于民族平等原则的实现。中央采纳了这个意见。1949年9月,周恩来在向政协代表所作的《关于人民政协的几个问题》的报告中提出:“关于国家制度方面,还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来,请大家考虑。”在分析我国民族构成情况和近代统治当局民族政策之后,周恩来明确指出:“任何民族都是有自决权的,这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆,在这种情况下,我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点,我们国家的名称,叫中华人民共和国,而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表,我们特地向大家解释,同时也希望大家能同意这个意见。我们虽然不是联邦,但却主张民族区域自治,行使民族自治的权力。”这个意见得到了政协代表的广泛赞同。

(五)坚持人民代表大会“一院制”,不搞两院制议会。我们经常会听到“两院制”的说法。所谓“两院制”,简单地说就是把议会分成两个部分,由它们共同行使议会的权力。各个国家对“两院”称呼不同,如英国议会的两院叫“贵族院”和“平民院”,通常又叫作“上院”和“下院”;美国国会、日本国会叫“参议院”和“众议院”;法国叫“参议院”和“国民议会”;荷兰叫“第一院”和“第二院”;瑞士叫“联邦院”和“国民院”,等等。

我国人民代表大会之所以不实行“两院制”,原因是多方面的。我国是统一的多民族的国家,实行民族区域自治制度。在处理中央与地方关系的问题上,强调在中央统一领导下、充分发挥地方主动性积极性的原则,从调动中央和地方两个积极性出发,将中央与地方的利益关系有机地协调起来。这是我国实行人民代表大会一院制的重要基础。还有,我国的国家机构实行民主集中制的原则。人大及其常委会统一行使国家权力,在这个前提下,政府、监察委、法院、检察院各司其职、协调一致地工作。这既保证了国家权力的统一,同时又使国家机关合理分工、密切配合,兼顾了民主和效率两者所长。在人民代表大会内部,没有平起平坐的机构。人大常委会只是人民代表大会的常设机构,隶属于人民代表大会,受人民代表大会的领导和监督,每年至少要向产生它的人民代表大会报告一次工作。我国的人民代表大会实行“一院制”,这种体制,好处很大。它是民主的,又是集中的,是在宪法和法律指导下的民主,在广泛民主基础上的集中,避免了在实际运作中不必要的牵扯,保证国家和各项工作能集中有效地进行。

也有人把“政协”比作实行两院制议会的上议院。这实际上是一种误解。新中国成立之初,人民政协具有双重性质和职能:一是执行全国人民代表大会的职权,即国家权力机关的职能;二是人民民主统一战线组织。1954年9月,随着一届全国人大的召开和新中国宪法的公布施行,全国人大和地方各级人大是国家权力机关,人民政协不再执行人大的职权。1954年12月,毛泽东在全国政协二届一次会议召开前同党内外人士座谈时明确讲到:“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会,它也不是国家的行政机关。有人说,政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关,才说明它是被重视的。如果这样说,那末共产党没有制宪之权,不能制定法律,不能下命令,只能提建议,是否也就不重要了呢?不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关,那就会一国二公,是不行的。要区别各有各的职权。”“人民代表大会是权力机关,这并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”1980年9月,邓小平在审阅政协有关文件时作出批示:“在修改章程中,不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论,提出批评和建议,但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大,此点请注意。”改革开放以来,我们坚持和完善人民代表大会制度;同时,人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织,中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式,在国家政治生活中发挥了独特的、重要的作用。

三、制度优势

我国宪法之所以把人民代表大会制度确认并规定为国家的根本政治制度,主要是因为它适合中国国情,有利于保障人民当家作主,具有明显的制度优势。

第一,人民代表大会制度最能够体现我们党的执政理念,是党有效实施对国家和社会领导的正确途径。中国共产党的领导地位,是在党领导中国人民进行革命、建设和改革的长期实践中形成的。没有中国共产党就没有新中国,就没有中国特色社会主义,这是中国人民从中国近现代历史发展和当今社会现实发展中得出的基本结论。

在执政的条件下,如何正确有效实施党对国家和社会的领导,是需要认真思考和必须解决好的一个重大问题。从历史上看,我们党曾经形成过权力高度集中的一元化领导制度。实践证明,这种权力过于集中的领导制度,“必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”,存在着严重弊端,成为发生严重错误和失误的体制性根源。党的领导制度是否正确,党的执政方式是否正确,既关系到什么是党的领导,更关系到怎样实现党的领导。没有适当的、健全的领导制度和执政方式,党的主张就无法贯彻体现,党的领导就无法顺利实现。

在当今国家政治生活中,党的领导具有多方面的含义。从性质上讲,就是领导、支持和保证人民当家作主,始终团结带领人民为崇高事业不懈奋斗。从内容上讲,主要是政治领导、思想领导和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。从作用上来讲,就是坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,保证党对国家和社会实施有效领导,充分发挥各方面的积极性、主动性和创造性。这些方面的要求和目标,都需要通过一定形式和途径来实现,都需要在可靠有效的制度载体上来运行。在执政的条件下,党要坚持科学执政、民主执政、依法执政,善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导,善于运用国家政权力量和公共资源实现党的主张。

党执政60多年特别是改革开放30多年的实践充分表明,人民代表大会制度是中国人民当家作主的根本政治制度,也是党在国家政治生活中充分发扬民主、动员组织人民群众实现奋斗目标的最好实现形式。在人民代表大会制度运行中,各级人大及其常委会依法行使国家权力机关职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员;人民代表大会依法产生国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关,国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关依法履行职责和行使职权,开展各项工作。各级党委既要支持人大、政府、政协和监察机关、审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作,又要通过这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策,贯彻党委的重大决策和工作部署。

坚持党的领导,是党和国家的根本所在,是全国各族人民的根本利益所在。在实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的新征程上,我们还要爬坡过坎、经历风雨、克服艰难险阻。要战胜前进道路上的风险和挑战,必须坚持党中央的集中统一领导。

第二,人民代表大会制度最能够体现人民的根本意志和利益,是中国人民当家作主的重要实现形式。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,是尊重人民主体地位的内在要求,是社会主义事业不断走向胜利、始终保持蓬勃旺盛生命力和创造活力的力量源泉。发展社会主义民主政治,必须始终把人民当家作主作为出发点和归宿,坚持以人为本,一切为了人民,一切依靠人民,一切工作都要致力于为人民谋利益。

民主就其本义而言,是指多数人的统治,即按照多数人的意志,通过预定程序和方式进行管理。“民主是国家形式,是国家形态的一种。”作为国家制度的民主,从来都是具体的,有其特定的内容和形式、原则和规则。国体意义上的民主,表明各阶级在国家中的政治地位,体现国家的阶级本质;政体意义上的民主,表明怎样组织、运作和实现国家权力,体现国家的治理方式和形式。我国社会主义民主是国体与政体相统一的民主,也就是我国宪法确定的人民民主专政和人民代表大会制度。

为了切实保障人民当家作主的各项权利,必须推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化。人民代表大会通过一系列具体的制度安排和运行规则,使实体民主与形式民主相统一,显示出强大的生命力和巨大的优越性。(1)充分保障了人民当家作主。人民通过普遍的民主选举,产生自己的代表,组成各级人民代表大会;各级人民代表大会行使国家权力机关职权,对人民负责、受人民监督,保证人民依法管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务,并依法享有广泛的权利和自由。(2)有效动员了全体人民以国家主人翁地位投身社会主义建设。广泛调动人民群众积极性、主动性、创造性,把各方面力量凝聚起来,把各方面智慧集中起来,在中国共产党领导下,团结一心,艰苦奋斗,坚定不移地朝着国家的发展目标奋勇前进。(3)切实保证了国家机关协调高效运转。实行民主集中制,统一行使国家权力;国家行政机关、审判机关、检察机关合理分工、协调一致地开展工作,保证国家统一有效地组织各项事业。(4)有力维护了国家统一、民族团结和社会和谐稳定。在中央统一领导下,充分发挥地方的积极性、主动性;实行民族区域自治制度、基层群众自治制度和特别行政区制度,巩固和发展全国各族人民的大团结。

人民代表是人民代表大会制度的主体。他们通过法定程序选举产生,在各级人民代表大会中履职尽责,发挥作用。我国现有五级人大代表267万多名,其中全国人大代表近3000名,省级人大代表2万多名,设区的市级人大代表11万多名,县乡人大代表254万多名。这些人民代表来自各地、各民族、社会生活各个方面,工作和生活在人民中间,他们通过各种制度化的渠道反映人民群众的诉求,接地气,懂民情,是“民有所呼,我有所应”的重要途径。人民代表大会在国家根本政治制度层面把党的主张和人民意志统一起来,以国家制度的力量实现党的执政目标和人民对美好生活的向往。

第三,人民代表大会制度最能够实现国家治理的高效率,是贯彻依法治国基本方略的国家制度依托。我国作为世界上最大的发展中国家,人口多、底子薄,要实现发展目标,不仅要有经济上的高效率,也要有政治上的高效率。从1978年党的十一届三中全会提出“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的法制建设方针,到2011年形成了中国特色社会主义法律体系,我国用几十年时间完成了许多国家几百年完成的任务,为政治、经济、文化、社会、生态领域的发展提供了有力的法制保障。在人民代表大会制度下,国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对人大负责,受人大监督,民主和效率高度统一,国家机关各部门高效协调运行。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。从加强社会主义法制到提出依法治国基本方略,这是我们党对于民主政治建设规律认识的一个重大发展。推进依法治国,无论是对于加强和改善党的领导,还是对于保障和发展人民当家作主,都具有不可替代和至关重要的意义。

法律是由国家制定或者认可的规定人们权利义务并由国家强制力保证实施的社会规范。因而,法律同国家具有密不可分的关系,离开了国家政权组织和政权力量,法律无从谈起。我国的人民代表大会依照宪法和法律的规定行使国家权力机关职权,实行依法治国,维护社会主义法制的统一、尊严和权威。

1.全国人大及其常委会依法行使立法权,制定宪法和法律;国务院依法制定行政法规;省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会依法制定地方性法规。依法治国的前提和基础是有法可依。人民代表大会和它产生的有关国家机关依法行使立法权,为社会成员确立行为准则规则,这是贯彻依法治国基本方略的一个关键环节。

2.全国人大及其常委会依法监督宪法和法律的实施,地方各级人大及其常委会依法在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。法律的生命力在于实施。人民代表大会和它产生的有关国家机关依法行使监督权,保证法律法规的有效实施,这是贯彻依法治国基本方略的又一关键环节。

3.全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会依法行使决定权,就重大方针政策和法律法规实施作出相应的决议决定;依法行使选举权和任免权,通过国家机关领导人员和有关人员执行决议决定、实施法律法规。这是贯彻依法治国基本方略的一个重要制度途径。

4.建立在民主集中制基础上、统一行使国家权力的人民代表大会制度,决定了国家政权组织体系中各机关、各地区、各方面都能够依法实行合理的职权分工,认真负责并协调一致地开展工作。正如邓小平所说的,“我们实行的就是人民代表大会一院制,这最符合中国实际。如果政策正确,方向正确,这种体制益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。”国家政权组织体系实现科学运转,这是贯彻依法治国基本方略的又一重要制度基础。

人民代表大会制度为贯彻依法治国基本方略提供了有效可靠的国家制度依托。同时,深入贯彻落实依法治国基本方略,也对坚持和完善人民代表大会制度提出了新的更高要求。必须保证人大依法行使立法权、监督权、决定权和选举任免权,充分发挥人民代表大会作为国家权力机关的作用;保证国家各级行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生,依法开展工作,对人大负责、受人大监督;善于使党的主张和人民意志相统一,并使之成为全社会一体遵循的原则和规则。这是人民代表大会制度作为国家根本政治制度有效贯彻依法治国基本方略的内在要求。(作者系明升体育县人大常委会副主任)